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历史上出现的民乱，多数是由灾荒引发的。
而象明朝，可以说就是亡于灾荒引发的民变。
但细看各朝，几乎都没有制定过完善的赈灾预案。
宋代有一些措施，比如一但发生大灾，就把灾民中的青壮招作厢军。把青壮招走了，剩下些老弱妇孺就算发生民变，也很易镇压。
但事实证明，这一招并不高明。
首先，把青壮招走了，会降低灾民的自救能力，让灾情变得更加严重。
二来，会让军队越来越臃肿。宋代的“冗兵”一直是困扰朝廷的首要问题，军费支出，通常占到岁入的六成以上，高峰时，年军费支出超过七千万贯。相当于明初近二十年的岁入。
所以，宋代这种做法绝对效仿不得。而明代亡于灾荒引发民乱，那一幕幕惨烈的画面犹历历在目，大家回想起来还心有戚戚焉。
今日秦牧提出赈灾预案，在坐的大臣不但觉得必要，而且认为是刻不容缓。
户部右侍郎杨超首先说道：“陛下，一但发生灾情，首先要解决无疑灾民的吃饭问题，只要不饭死人，灾民就很容易疏导控制。
而以往地方发生灾情后，按程序先得上报朝廷，由朝廷确认灾情后，再由户部拨发赈灾钱粮，如此层层上报，不但费时良久，耽误了赈灾时间。而且各层官员容易相互推诿，大灾之下又起人祸。
有鉴于此，臣建议在各省设立常平仓。具体选址不一定在省城，最好是处于一省中心的州县。或者根据实际情况，设在各省灾情多发地区附近。如此，一个发生灾情，才能以最快的速度，把赈灾粮发放到灾民手上。
常平仓的资金，可从各省每年的两税中截留相应的税收作为专用款项。丰年尽量收粮，避免谷贱伤农。荒年则出粜，抑平粮价，稳定市场。遇到灾情发生，则全力赈灾。”
秦牧听了，转而问道：“诸位大臣以为如何？”
司马安答道：“陛下，具体施行起来，恐怕会遇到不少问题。首先，各省出产不一样，比如甘肃、宁夏、辽东三省，目前主要是以放牧为主，农耕的民众比较少，粮食产出有限。如果设置常平仓，从何处购粮存储需要考虑。
再者，多灾省份，往往每年税收也是比较少的，那么能截留的款项也就少，这就需要根据各省的实际情况，相应调高截留款的比例，否则粮储不足，便形同虚设。
而象江南这些地方，税收多，粮产丰，民生富足，百姓抗灾能力比较强，发生灾荒的机率也比较小，截留的税收比较要减小。
最后便是常平仓的管理，按杨侍郎所说，丰年购粮、荒年出粜，灾年赈济，钱粮的流动性大，极容易滋生营私舞弊的行为。若不能有效监管，设立常平仓不但于事无补，反而会成为藏污纳垢的地方。”
“不错。”秦牧频频颔首道，“再好的的政策，关键都是要落到实处，并且得长期有效加以监管才行。”
杨超接着说道：“陛下，臣以为各省常平仓，可由户部派员前往负责日常管理，也可以在朝中另设一部门垂直管理。各省布政使、按察使、以及常平仓所在地的官员负有日常监督之责。
一但哪个省的常平仓出现重大的营私舞弊行为，不但涉事官员问罪，包管朝中负责常平仓事务的主官，以及各省负有监督责任的官员，一并要问责；
发生灾荒之时，由当地主官根据灾情的轻重，向当地的常平仓报请拨粮，而管理常平仓的官员则反过来，对当地官员的赈灾情况进行监督，防止地方官员侵吞赈灾钱粮。”
秦牧不动声色地问道：“若是当地官员与管理常平仓的官员沆瀣一气呢？”
“这.........”杨超一时不知如何作答。
秦牧这一问，绝非故意刁难，在坐的大臣心知肚明，发生这种事情可能性不但有，而且机率非常高。
历来赈灾钱粮最容易被侵吞的原因，一是赈灾款项通常比较大，二是发生灾情时，情况紧急，混乱，难以统计具体发放了多少赈灾钱粮，事后也难以调查。
因此贪不贪主要靠赈灾官员的良心；
而在金钱面前，良心这东西是最靠不住的。
地方官员为了多捞一点，上报灾情时往往会把灾情成倍地夸大，更堪者，没有灾情，也敢谎报灾情。这种事情历朝历代已经屡见不鲜。
这样的事情之所以屡屡出现，主要还是行政构架存在问题，历代的地方行政构架都差不多，权力过于集中，且缺少相应的监督，所以不管上层如何努力，也难以避免这种行为。
司马安等人虽然聪明，但面对这种结构性的问题，又能有什么办法？各人沉默不语。
秦牧严肃地说道：“这个问题必须解决，你们可以慢慢回去想办法，十日之内，不管你们怎么办，必须给朕一个可行的解决方案。现在，朕先说说相应的配套赈灾事宜。
如杨卿所言，一但发生灾情，第一要解决的是粮食问题，但光解决灾民的吃饭问题显然是不够。
正所谓忍饥挨冻，吃的问题解决了，还有穿的问题，除了旱灾外，其他灾情多是突发性的，灾民穿衣都成问题。
因此常平仓除了粮食外，还应该存储一些的粗布，棉衣、被褥，帐蓬之类的应急之物。”
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